‘Perang’ gula Menteri Perdagangan vs Menteri BUMN

Kelangkaan dan kenaikan harga gula tidak hanya mengganggu dapur keluarga dan industri kecil, masalah pemanis itu kini menjalar ke istana. Minggu demi minggu berlalu, bahkan berbilang bulan, kelangkaan dan kenaikan harga gula belum menemukan resep cespleng. Para menteri pembantu Presiden Joko Widodo berulangkali menggelar rapat koordinasi. Tentu untuk meracik resep jitu. Rupanya, hingga menjelang akhir April, racikan resep belum mampu menyelesaikan masalah. Kini, malah dua menteri pembantu presiden, yakni Menteri Perdagangan dan Menteri BUMN, terlibat “perang mulut”.

Lebih tepatnya “perang mulut” soal gula. Boleh juga disebut “perang” gula. Di saat Kementerian Perdagangan berjibaku meracik resep mengatasi pasokan yang tipis dan harga yang tidak terkendali seperti layang-layang putus, manajemen PT Perkebunan Nusantara II (Persero) menggelar lelang 5.000 ton gula. Lelang berlangsung terbuka. Harga terbawah dipatok Rp10.500/kg. Gula jatuh pada penawar tertinggi: Rp12.900/kg. Ini merupakan temuan Satgas Pangan yang diungkap Brigjen Pol Daniel Tahi Monang Silitonga, Kepala Satgas Pangan, saat konferensi pers bersama Menteri Perdagangan Agus Suparmanto dan Kabareskrim Polri Komjen Pol Listyo Sigit Prabowo di Jakarta, 28 April 2020.

Sontak, Kemendag seperti menemukan “tersangka” dan biang harga gula tinggi. Mendag Agus Suparmanto menjelaskan duduk masalahnya: harga lelang yang tinggi menyalahi harga eceran tertinggi (HET) gula sebesar Rp12.500/kg. Sebab, harga di distributor bisa Rp15.000/kg dan di pasaran Rp17.000/kg. Jadi tertuduh, Kementerian BUMN mengklarifikasi. Arya Sinulingga, juru bicara Menteri BUMN Erick Thohir, menilai tudingan itu mengada-ada. Gula 5.000 ton terlalu kecil untuk bisa memengaruhi harga. Kebutuhan konsumsi gula kita 3 juta/tahun. Gula juga belum ke luar dari gudang.

Pembelaan Kementerian BUMN ada benarnya. Makanya, jangan salahkan jika ada yang berpikiran nakal: “perang mulut” ini hanya trik pengalihan isu. Masalah sesungguhnya adalah kealpaan antisipasi pemerintah. Bayangkan, harga gula melambung sejak Februari lalu. Di supermarket juga sulit ditemukan. Gula ada di pasar tradisional, tetapi harganya tinggi. Harga gula naik sekitar 30,8%, dari Rp13.950/kg pada 2 Januari 2020 menjadi Rp 18.25/kg pada 2 Mei 2020. Harga ini jauh meninggalkan harga acuan yang diatur di Permendag No.7/2020: Rp12.500/kg. Mengapa harga gula terus naik?

Sejak diatur lewat harga acuan pada 2016, harga gula di konsumen relatif stabil, sesekali jatuh di bawah harga acuan. Harga gula di tingkat petani malahan konsisten rendah, selalu di bawah harga pokok produksi. Pasar jenuh karena kebijakan impor gula ugal-ugalan sejak 2016. Situasi berubah sejak tahun lalu. Impor gula konsumsi tahun 2019 hanya 116.080 ton, jauh dari rerata impor tiga tahun sebelumnya (2016-2018) yang sebesar 1.179.732 ton. Akibatnya, stok akhir gula 2019 (yang kemudian jadi stok awal 2020) rendah: 1.084.480 ton. Stok ini lebih rendah dari rerata 2017-2019: 1,690 juta ton. Data-data ini merujuk kalkulasi Nusantara Sugar Community (NSC), lembaga partikelir.

Meskipun stok awal lebih rendah dari tiga tahun sebelumnya, jumlah 1.084.480 ton ini sebetulnya bisa mencukupi kebutuhan konsumsi langsung gula untuk 4 bulan atau hingga April 2020 (dengan asumsi konsumsi bulanan 251.149 ton). Mulai 24 April lalu, umat Muslim memulai Ramadan. Kebutuhan konsumsi lebih besar dari bulan lainnya. Sementara musim giling tebu baru mulai Mei. Pengalaman bertahun-tahun mengajarkan, harga gula akan meningkat bila stok nasional (di gudang pabrik gula, di luar PG, dan di pasar) kurang dari kebutuhan konsumsi 2 bulan. Ini juga terjadi pada pangan lainnya. 

Masalahnya, pemerintah yang biasanya rajin obral izin impor dalam jumlah besar, kali ini seperti ditahan-tahan. Dalam surat Menteri Perdagangan kepada Presiden tentang langkah stabilisasi harga terkait Covid-19, 17 Maret 2020, disebutkan telah diterbitkan persetujuan impor 268.172 ton gula yang diperkirakan siap akhir Maret. Karena pandemi Covid-19, gula baru siap dipasarkan awal April 2020. Celakanya, dalam surat yang sama disebutkan, stok akhir gula 2019 yang semula diperkirakan 652.608 ton ternyata hanya 421.650 ton. Stok yang semula untuk 2,5 bulan ternyata hanya cukup 1,5 bulan. Artinya, merujuk data ini, mestinya sejak medio Februari lalu gula langka. Kenyataannya tidak.

Ada dua kemungkinan ini terjadi. Pertama, data Mendag yang dilaporkan ke Presiden salah. Kedua, pasar gula konsumsi tidak langka karena sebagian diisi oleh gula rafinasi. Menurut aturan, pasar gula konsumsi dipisahkan dari gula rafinasi. Gula rafinasi hanya untuk industri makanan, minuman dan farmasi. Namun, karena insentif ekonomi yang menggiurkan plus pengawasan yang lemah, perembesan gula rafinasi ke pasar gula konsumsi selalu berulang (baca artikel Khudori, ‘Ekonomi Rente Industri Gula’, Kompas, 20/3/2019). Mendag Enggartiasto Lukita pernah menyebut, potensi kebocoran mencapai 0,5 juta ton (www.tempo.co, 10/2/2018). Diperkirakan, pada 2006-2011 rata-rata tahunan gula rafinasi yang merembes berkisar 185.104 ton hingga 678.818 ton atau 8,03% hingga 29,44% dari pasokan gula rafinasi (Khudori, 2011). Jumlah rembesan ini sangat besar.

Lupakan dulu perbedaan data stok awal gula 2020 versi NSC dan Mendag. Yang pasti, uraian di atas mengindikasikan pemerintah kurang antisipasi. Termasuk antisipasi proses impor yang bakal lebih rumit dan lama karena Covid-19, terutama gangguan rantai pasok. Berdasarkan data NSC, agar harga stabil, ada kebutuhan impor gula konsumsi 2 bulan atau 500 ribu ton untuk stok. Sementara berdasarkan data Mendag, keperluan impor lebih besar lagi: 1,13 juta ton. Bila sudah diketahui demikian, mengapa izin impor tidak dipercepat dengan kuota lebih besar? Bukankah mesin birokrasi masih orang lama? 

Keyakinan stok gula yang menipis itulah yang melatarbelakangi Satgas Pangan, lewat suratnya pada 16 Maret 2020, meminta asosiasi pedagang pasar, pengusaha retail, dan koperasi untuk membatasi pembelian gula buat keperluan pribadi maksimal 2 kg. Beleid ini diyakini bisa meredam panic buying kebutuhan pokok, seperti terjadi tak lama setelah Presiden mengumumkan 2 pasien positif Covid-19, 2 Maret lalu. Namun, upaya ini belum banyak menolong. Gula tetap langka di supermarket dan harganya di atas HET. 

Dalam suratnya ke Presiden, Mendag menulis bahwa rapat koordinasi terbatas 6 Maret 2020 memutuskan tambahan impor gula 781.828 ton (tidak jelas ini gula mentah atau gula konsumsi), mengguyur pasar dengan 33 ribu ton gula temuan Kemendag dan Satgas Pangan di Lampung plus 20 ribu gula dari Bulog dengan harga Rp12.500/kg, dan mengusulkan 250 ribu gula mentah (raw sugar) di tangan 11 produsen gula rafinasi diolah jadi gula konsumsi. Rupanya, aneka langkah ini masih belum membuahkan hasil.

Padahal, langkah Kemendag termasuk “luar biasa”. Salah satunya menabrak aturan yang dibuatnya sendiri. Menurut Permendag No. 1/2019 tentang Perdagangan Gula Kristal Rafinasi dan Permendag No.14/2020 tentang Ketentuan Impor Gula, gula rafinasi tidak boleh dijual ke pasar gula konsumsi. Di masa lalu, pihak yang melanggar aturan ini diseret ke meja hijau. Kini, atas nama pandemi Covid-19, pasar yang terpisah itu diacak-acak. Memang benar, dalam jangka pendek, tidak tersedia solusi lain. Namun, langkah ini menimbulkan pertanyaan: siapakah yang diuntungkan dari kebijakan ini?

Keuntungan menjual gula rafinasi ke pasar gula konsumsi amat besar. Saya belum menghitung dengan harga-harga terbaru. Sebagai gambaran, Oktober 2018 lalu harga raw sugar US$290,67/ton. Ditambah biaya angkutan, asuransi, bongkar-muat, bea masuk (5% jika diimpor dari negara Asean dan Rp550/kg jika diimpor dari luar Asean), pajak, biaya pengolahan dan kemasan harga di gudang pembeli di Indonesia antara Rp8.218 - Rp8.571/kg (kurs Rp15.223/dolar). Harga ini masih di bawah biaya pokok produksi gula petani saat itu: Rp10.059/kg. Dengan HET Rp12.500/kg, ada marjin Rp3.929 - Rp4.282/kg (31,4% - 34,2% dari Rp12.500). Apalagi jika dijual dengan harga pasar saat ini: Rp18.250/kg. Marjin yang besar, bahkan cenderung eksesif, ini membuat siapapun ngiler terlibat dalam perembesan gula rafinasi ke pasar gula konsumsi. 

Dengan beragamnya sumber pengadaan gula konsumsi itu, termasuk penugasan impor 150 ribu ton gula kristal putih kepada 3 BUMN (Bulog, PT Rajawali Nusantara Indonesia, dan PT Perusahaan Perdagangan Indonesia), ini berpotensi menekan harga gula petani saat musim giling dimulai Mei ini. Itu terjadi karena realisasi impor terlambat dan kedatangannya tidak bisa sepenuhnya dikontrol. Oleh karena itu, Kemendag harus mengawasi ekstra ketat alur proses gula impor hingga distribusi agar tak merusak pasar.

Jangan sampai karena teledor mengawasi gula kemudian mengalir pada yang tak berhak. Serta merta cara ini dinilai kurang ampuh, karena pasokan gula kurang misalnya. Kemudian izin impor diobral lagi, pasar jenuh, dan harga gula jatuh. Konsumen senang, pemerintah bebas hujatan. Tetapi petani menjerit karena harga gula di tingkat produsen anjlok, seperti modus tahun-tahun sebelumnya. Menimbang kelangkaan terjadi di supermarket, dan bukan di pasar tradisional, seharusnya solusinya lebih mudah: gerojok supermaket dengan gula hingga jenuh. Harga di pasar tradisional akan mengikuti. 

Ke depan, agar sengkarut seperti ini tidak berulang, setidaknya perlu tiga langkah simultan. Pertama, harus tersedia satu data gula buat acuan kebijakan. Baik data produksi maupun konsumsi, baik gula konsumsi maupun rafinasi. Selama ini tersedia banyak versi data, sesuai vested interest kementerian/lembaga. Data di ‘Roadmap Industri Pergulaan Nasional’ oleh Kementerian Pertanian (2016) berbeda dengan data Kemenperin, berbeda pula dengan data Kemenko Perekonomian. Selain karena konflik kepentingan, perbedaan data terjadi sejak Dewan Gula Indonesia, lembaga clearing house yang mensinkronkan kebijakan pergulaan K/L, dibubarkan Presiden Jokowi pada 2014 karena alasan mubazir. 

Kedua, rasionalisasi harga acuan gula. Harga acuan di produsen Rp9.100/kg dan di konsumen Rp12.500/kg yang berlaku sejak 2017 tidak mengalami penyesuaian sampai saat ini. Sementara biaya produksi gula –yang tercermin dari biaya usahatani—terus naik. Inflasi 2017-2019 jika diakumulasikan pun mencapai 9,4%. Menurut kalkulasi petani, seperti dituturkan Ketua Umum Dewan Pimpinan Nasional Asosiasi Petani Tebu Rakyat Indonesia Soemitro Samadikun, ongkos produksi gula petani saat ini Rp11.500/kg. Karena itu, harga acuan gula saat ini seharusnya ditinjau ulang. Bukan saja tidak rasional, harga acuan ini juga memaksa petani mensubsidi konsumen. Pantaskah petani –yang gurem dan miskin—mensubsidi konsumen? Dengan konsumsi gula 11 kg/kapita/tahun tak perlu ada kekhawatiran berlebihan kenaikan harga acuan bakal menekan daya beli.

Ketiga, mengintensifkan pengawasan dan menjatuhkan sanksi yang berefek jera. Diakui atau tidak, centang perenang selama ini terjadi karena pengawasan yang lemah dan penegakan hukum yang lembek. Pedagang dan pelaku dominan di pasar tidak pernah jera menerobos rambu-rambu hukum karena tahu bakal lolos sanksi atau hanya disanksi ringan. Bagaimana individu berperilaku di hadapan hukum saat merespons sanksi pidana, merujuk postulat Richard A Posner dalam Rational Choice, Behavioral Economics and the Law (1998), prinsip utama yang dibangun adalah rasionalitas. Sebagai makhluk rasional ekonomis, seseorang akan menimbang biaya yang harus dikeluarkan dalam melakukan kejahatan dengan keuntungan yang didapat. Apabila keuntungan yang didapat lebih besar dari biaya yang mungkin dikeluarkan, pelaku akan melakukan kejahatan.

Bukan mustahil, saat ini ada pihak-pihak yang bermain di air keruh untuk mengail keuntungan lebih. Bayangkan, bila seseorang menahan 100 ton saja dan bisa mengerek harga Rp2.000/kg uang Rp200 juta mengalir ke kantong. Satgas Pangan dan KPPU mesti aktif ke lapangan. Bila ada pihak –pedagang atau siapapun—berperilaku culas, konstitusi memberi mandat agar negara menyeret mereka ke meja hijau. Dalam UU Perdagangan No. 7/2014, penimbun kebutuhan pokok bisa dipenjara 5 tahun atau denda Rp50 miliar, dan penjara 4 tahun atau denda Rp10 miliar bagi pelaku manipulasi data dan informasi persediaan. Di UU Pangan No. 18/2012, sanksinya lebih berat: penimbun bisa dipidana penjara 7 tahun atau denda Rp100 miliar. Sanksi yang berat ini agar memberi efek jera.