Tafsir peleburan lembaga iptek oleh BRIN dibawa ke MK

Dua peneliti mengajukan uji materi ke Mahkamah Konstitusi (MK). Keduanya menguji makna 'terintegrasi' yang tertuang di Pasal 48 (ayat 1) Undang-undang Nomor 11/2019 tentang Sistem Nasional Ilmu Pengetahuan dan Teknologi (Sisnas Iptek) sebagaimana telah diubah oleh Pasal 121 UU Nomor 11/2021 tentang Cipta Kerja. 

Eko Noer Kristianto dan Heru Susetyo, dua peneliti itu, mendaftarkan uji materi ke MK pada 18 Agustus 2021. Eko adalah peneliti madya pada Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) Kementerian Hukum dan HAM. Sedangkan Heru adalah anggota Dewan Riset Daerah DKI Jakarta dan peneliti di Lembaga Riset dan Publikasi Fakultas Hukum Universitas Indonesia (UI).

Menurut kuasa hukum keduanya, Wasis Susetio, pemohon ingin mendapatkan kepastian tafsir 'terintegrasi' yang multitafsir. Oleh pemerintah, 'terintegrasi' dimaknai sebagai peleburan lembaga-lembaga pemerintah non-kementerian (LPNK) bidang iptek (Batan, Lapan, LIPI, dan BPPT) juga litbang di 48 kementerian/lembaga.

Wasis mengakui, peleburan yang berarti pembubaran itu menimbulkan keresahan peneliti/perekayasa di banyak lembaga riset dan litbang. Bukan hanya di 4 LPNK dan balitbang K/L, tapi juga di yudikatif. "Tapi tak mungkin wacana terus, perlu justifikasi melalui jalur hukum," kata Wasis kepada Alinea.id, Minggu (29/8).

Pasal Pasal 48 (ayat 1) UU 11/2019 juncto Pasal 121 UU 11/2020 berbunyi: "Untuk menjalankan penelitian, pengembangan, pengkajian, dan penerapan, serta invensi dan inovasi yang terintegrasi dibentuk badan riset dan inovasi nasional."

Dalam penjelasan ditulis bahwa "...'terintegrasi' adalah upaya mengarahkan dan menyinergikan antara lain dalam penyusunan perencanaan, program, anggaran, dan Sumber Daya Iptek bidang Penelitian, Pengembangan, Pengkajian, dan Penerapan untuk menghasilkan Invensi dan Inovasi sebagai landasan ilmiah dalam perumusan dan penetapan kebijakan pembangunan nasional."

Tafsir pemerintah

Menurut Kepala Badan Riset dan Inovasi Nasional (BRIN) Laksana Tri Handoko, tidak mungkin ada integrasi tanpa peleburan lembaga. Mengacu pada Perpres 33/2021 tentang BRIN, kata mantan Ketua LIPI itu, yang dilebur entitasnya, bukan tugas dan fungsi lembaga. Ini tak hanya menjangkau LPNK, tapi juga badan litbang di K/L.

"Integrasi, (lembaga) dilebur tak dilarang. Ini ranah eksekutif, yakni Presiden. Saya menjalankan yang diperintah Presiden. Perpres tertulis jelas, BRIN harus mengintegrasikan, termasuk (litbang) di K/L. Ini bukan posisi saya. Ini tak melanggar UU karena di UU (Sisnas Iptek) tak melarang," jelas Handoko, 16 Juni 2021.

LPNK dan badan litbang K/L, kata Handoko, adalah lembaga pemerintah. Bukan lembaga aparatur sipil negara atau ASN.

"Kalau Kementerian Keuangan setuju, Presiden setuju dipindah, ya, dipindah. Selesai. ASN, kan, ikut. Pasti. Saya Kepala LIPI terakhir. Dipikir saya tidak sedih kalau perintahnya dipindah," tutur doktor teori fisika dari Hiroshima University itu. 

Ia meyakini, model ini akan memecahkan dua masalah fundamental riset di Indonesia: dominasi pemerintah dalam riset dan critical mass yang rendah. Saat ini, 80% riset dilakukan pemerintah, sisanya oleh swasta. Ini berkebalikan dari kondisi di negara-negara maju.

Total jumlah peneliti dan nominal anggaran memang besar. Tapi, kata Handoko, rasio peneliti per sejuta penduduk dan nilai anggaran terhadap PDB amat kecil. Rasio peneliti per sejuta penduduk di Indonesia hanya 4,4%, jauh dari Malaysia (10,6%), Singapura (29%), dan Korsel (33,3%). Pada 2014-2019 anggaran hanya 0,28% dari PDB.

Riset, kata Handoko, adalah kompetisi. Karena anggaran tercecer, tiap lembaga riset hanya kebagian remah-remah. Model seperti ini tidak akan menghasilkan apa-apa dan mustahil bisa berkompetisi. Integrasi total, kata dia, dimulai tahun anggaran 2022.

Langkah untuk mewujudkan itu dilakukan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara-Reformasi Birokrasi Tjahjo Kumolo. Pada 22 Juli ia telah meminta K/L menuntaskan proses pengalihan peneliti/perekayasa di 48 K/L ke BRIN. Tenggatnya hingga 31 Desember 2022. Padahal, isi revisi Perpres 33/2021 tentang BRIN belum jelas seperti apa. 

Versi wakil rakyat

Andi Yuliani Paris menentang langkah peleburan itu. Anggota Komisi VII DPR dari Fraksi Partai Amanat Nasional (PAN) ini turut membidani lahirnya UU Sisnas Iptek. Saat itu ia jadi Wakil Ketua Pansus. Menurut Yuliani, Pasal 48 (ayat 1) tidak memandatkan peleburan. Tapi integrasi perencanaan, program, dan anggaran. 

Jika dipaksakan, BRIN berpeluang digugat. "Lubang hukumnya banyak. Lagi pula, Perpres 33/2021 tidak mengamanatkan BRIN sebagai pelaksana UU Sisnas Iptek," kata Yuliani, 9 Juni lalu. 

Penjelasan ini diamini oleh Mulyanto, anggota Komisi VII dari PKS. "Peleburan itu tafsir sepihak dari pemerintah," kata dia dalam Alinea Forum bertajuk "Harmonisasi Regulasi BRIN", 7 Juni 2021.

BRIN dibentuk, kata peraih doktor administrasi publik dan ilmu pemerintahan ini, untuk mengoordinasikan litbang K/L. Anggaran riset litbang di K/L pada 2016 mencapai Rp24,9 triliun. Karena anggaran tercecer dan riset tumpang tindih, hasilnya tidak tampak.

Dalam salah satu sidang kabinet terbatas, Presiden Jokowi pernah mempersoalkan ini. Menurut Jokowi, karena anggaran tercecer nilainya tidak kelihatan. "Apa hasil Rp24,9 triliun? Anggaran harus diprioritaskan untuk hal strategis," jelas Jokowi, 9 April 2018. 

Karena itu, jelas Yuliani, BRIN dihadirkan untuk mengoordinasikan riset di litbang-litbang K/L. "BRIN idealnya jadi Bappenasnya di bidang riset atau seperti Badan Pengelola Perbatasan Nasional. BRIN bukan lembaga pelaksana litbangjirap. Makanya saat membahas (UU Sisnas Iptek), kami panggil Menteri PAN-RB," jelas Yuliani.

Marlinda Irwanti, Wakil Ketua Pansus RUU Sisnas Iptek, mengamini. Tugas BRIN, kata dia, menyinergikan lima lembaga iptek seperti isi Pasal 42 UU Sisnas Iptek. Yaitu lembaga penelitian dan pengembangan, lembaga pengkajian dan penerapan, perguruan tinggi, badan usaha, dan lembaga penunjang. "Bukan meleburkan," kata Irwanti, 16 Juni 2021.

Di pasal-pasal berikutnya, seperti Pasal 49 ayat 2, Pasal 50, 72, 73, dan 80 ayat 2, kata Irwanti, lima lembaga iptek seperti diatur di Pasal 42 tetap harus ada. Diakui eks legislator Partai Golkar ini, sinergi lembaga iptek belum maksimal. "Pengelolaan hasil invensi dan inovasi untuk memperkuat kelembagaan, bukan peleburan," kata Direktur Pascasarjana Universitas Sahid itu.

Permintaan tafsir

Wasis Susetio menjelaskan, multitafsir muncul lantaran ada kata 'antara lain' dalam penjelasan Pasal 48 (ayat 1). "Adanya kata 'antara lain' itu bisa memperluas pengertian atau dikembangkan ke yang lain, bukan hanya yang ditulis di pasal," kata dia. 

Lembaga iptek, kata Wasis, itu bersifat jejaring. Itu diatur di Pasal 42 juncto Pasal 1 (ayat 19) UU Sisnas Iptek bahwa lembaga iptek dirajut lewat koordinasi, bukan dileburkan. Selain itu, jika UU Sisnas Iptek mengamanatkan pembentukan lembaga baru sudah pasti ada pasal-pasal peralihan. Karena lembaga baru perlu berproses.

"Sederhana saja, apakah ada pasal-pasal peralihan? Karena tidak ada, makanya UU Sisnas Iptek jelas bukan untuk membubarkan lembaga sebelumnya. Sebaliknya, lembaga itu malah diperkuat," kata dia.

Untuk memperkuat argumentasinya itu, Wasis melengkapi permohonan uji materi dengan segepok dokumen pendukung. Mulai dari naskah akademik RUU Sisnas Iptek, risalah rapat, daftar inventarisasi masalah, saksi hingga pernyataan pelbagai pihak. "Dari original intent tidak ditemukan ihwal peleburan lembaga," kata Wasis.

Wasis juga membandingkan lembaga iptek di negara yang sentralistik seperti di China dan Rusia. Di dua negara itu ia tidak menemukan wadah tunggal bidang sains dan iptek seperti yang hendak dibangun pemerintah lewat BRIN. "BRIN itu sebuah lembaga besar yang bersifat supra-birokratis dalam mengelola iptek," jelas Wasis.

Kondisi itu diyakini bertentangan dengan kultur para peneliti dan perekayasa yang memerlukan ruang kebebasan dan kemandirian dalam meneliti. Saat ini, kata Wasis, dibutuhkan organisasi yang lincah dan otonom, bukan lembaga hirarkis yang sudah ketinggalan zalam. BRIN justru mendorong ke arah sentralisasi lembaga.

Agar ada jaminan kepastian hukum, Eko-Heru meminta majelis hakim MK menetapkan frasa 'teringrasi' di Pasal 48 (ayat 1) dan frasa 'antara lain' di penjelasan tidak bertentangan dengan Pasal 28D (ayat 1) UUD 1945 dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang dimaknai BRIN adalah badan yang hanya melakukan koordinasi menyusun, merencanakan, membuat program dan anggaran, Sumber Daya Iptek bidang Penelitian, Pengembangan, Pengkajian dan Penerapan.

Atau frasa 'antara lain' dalam penjelasan Pasal 48 (ayat 1) UU Sisnas Iptek bertentangan dengan Pasal 28D (ayat 1) UUD 1945 dan tidak memunyai kekuatan hukum mengikat. "Konstruksi yang kita bangun hanya meluruskan, membangun koridor untuk menghindari penyimpangan tafsir karena ada frasa multitafsir," kata Wasis. 

Untuk menangani perkara ini, Wasis didampingi Profesor Zainal Arifin Hoesoein dan Agus Susanto. Mereka berasal dari Kantor Hukum SANS & PARTNERS. Mereka bukan orang kemarin sore untuk berperkara di MK. Wasis misalnya, jadi asisten hakim MK sejak lembaga ini berdiri. Tapi Wasis ogah berspekulasi ihwal kasus yang ia pegang.

Wasis menjelaskan, kedua penggugat mengajukan uji materi bukan untuk kepentingan pribadi sebagai peneliti, tapi lantaran prihatin perkembangan iptek ke depan. "Yang digugah penalaran, akal sehat kita (semua). Yang penting kita sudah buka jalan lewat persidangan terbuka, silakan publik yang menilai," ujar Wasis.